SKKN Kỹ năng phát hiện vi phạm của Tòa án trong việc xác định đối tượng khởi kiện, đương sự tham gia tố tụng trong vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực QLNN về đất đai

 VIỆN KSND TỐI CAO CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
 VIỆN KSND TỈNH BÌNH ĐỊNH Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
 Số: 1150/CĐ-VKS Bình Định, ngày 10 tháng 9 năm 2021
 CHUYÊN ĐỀ
 Kỹ năng phát hiện vi phạm của Tòa án trong việc xác định đối tượng khởi 
 kiện, đương sự tham gia tố tụng trong vụ án hành chính liên quan đến lĩnh 
 vực quản lý nhà nước về đất đai
 Kiểm sát giải quyết án hành chính liên quan đến quản lý nhà nước về đất 
đai là một trong những nội dung thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp 
của Ngành Kiểm sát nhân dân được quy định tại Điều 107 Hiến pháp năm 2013, 
Điều 2 Luật TCVKSND năm 2014 Viện kiểm sát là cơ quan duy nhất thực hiện 
chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Khi kiểm sát 
án hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai để phát hiện sai sót của 
Tòa án trong việc xác định đối tượng khởi kiện, đương sự tham gia tố tụng ngay 
từ khi Tòa án thụ lý vụ án là hết sức quan trọng vì việc xác định đúng đối tượng 
khởi kiện, đương sự tham gia tố tụng từ khi thụ lý sẽ giúp Tòa án giải quyết vụ 
án được nhanh chóng, kịp thời và đúng pháp luật. Thực tiễn trong công tác kiểm 
sát án hành chính trong thời gian qua cho thấy, Tòa án vẫn còn sai sót trong việc 
xác định đối tượng khởi kiện, đương sự tham gia tố tụng trong vụ án hành chính 
nhất là các vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai. 
Chính vì vậy, Phòng 10 - Viện KSND tỉnh Bình Định xây dựng chuyên đề “Kỹ 
năng phát hiện vi phạm của Tòa án trong việc xác định đối tượng khởi kiện, 
đương sự tham gia tố tụng trong vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực 
quản lý nhà nước về đất đai”. Qua đó, giúp cán bộ, Kiểm sát viên có cách nhìn 
tổng quan trong việc xác định đối tượng khởi kiện, đương sự tham gia tố tụng 
trong vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai, từ đó 
phát triển thành kỹ năng của bản thân. 
 Kết cấu chuyên đề: Ngoài phần mở đầu, kết luận, được chia thành 4 
chương:
 Chương I. Một số vấn đề chung về đối tượng khởi kiện, đương sự tham 
gia tố tụng án hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai.
 Chương II. Thực trạng công tác kiểm sát giải quyết án hành chính liên 
quan đến quản lý nhà nước về đất đai của Phòng 10 - Viện KSND tỉnh Bình 
Định.
 Chương III. Kỹ năng kiểm sát quyết định hành chính, hành vi hành chính, 
đương sự tham gia tố tụng trong án hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý 
nhà nước về đất đai.
 Chương IV. Giải pháp và kiến nghị nâng cao chất lượng kiểm sát giải 
quyết án hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai 3
 Nếu người khởi kiện thỏa mãn quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 3 
Luật TTHC năm 2015 thì xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là 
quyết định hành chính.
 2. Hành vi hành chính
 Quy định tại khoản 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2015: “Hành vi của cơ 
quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành 
chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính 
nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của 
pháp luật” 
 Hành vi hành chính được thể hiện dưới hai hình thức hành vi: Thực hiện 
hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Đó là 
những việc theo nhiệm vụ, công vụ theo thẩm quyền pháp luật nội dung quy 
định có thể thực hiện đúng, vượt quá, trái hoặc không làm những việc mà 
pháp luật nội dung quy định phải làm. Vậy khi xem xét quyết định hành chính, 
hành vi hành chính không chỉ do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có 
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước mà còn bao gồm cả khái niệm 
cơ quan, tổ chức khác có thể là cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp, Tòa án, Viện 
kiểm sát và các tổ chức khác khi được giao quyền tham gia vào quản lý hành 
chính nhà nước. 
 Hành vi hành chính bị kiện quy định tại khoản 4 Điều 3 Luật TTHC năm 
2015: “là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm 
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao 
thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm 
vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”.
 Nếu người khởi kiện thỏa mãn quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều 3 
Luật TTHC năm 2015 thì xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là hành 
vi hành chính. 
 3. Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý 
nhà nước về đất đai bị kiện 
 Quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai bị kiện 
là quyết định do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực 
hiện quản lý hành chính nhà nước về đất đai ban hành hoặc người có thẩm 
quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt 
động quản lý hành chính nhà nước về đất đai được áp dụng một lần đối với một 
hoặc một số đối tượng cụ thể làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, 
lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh 
nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
 Hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà về đất đai là hành vi của 
cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai hoặc của cán bộ, công chức 
trong cơ quan đó hoặc cá nhân, tổ chức được ủy quyền khi giải quyết công việc 
thuộc phạm vi liên quan đến việc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, 
công vụ theo quy định của pháp luật về quản lý đất đai mà hành vi thực hiện 5
 3. Người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan 
 Người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến án hành chính trong lĩnh 
vực nhà nước về đất đai quy định khoản 10 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 là cơ 
quan, tổ chức, cá nhân tuy không khởi kiện, không bị kiện nhưng việc giải quyết 
vụ án hành chính có liên quan đến quyền lợi, nghĩa vụ của họ nên họ tự mình 
hoặc đương sự khác đề nghị và được Tòa án chấp nhận hoặc Tòa án đưa vào 
tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Ngoài ra, 
họ được thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo Điều 55, Điều 56, Điều 57 Luật 
TTHC năm 2015; người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành 
chính nói chung cũng như án hành chính liên quan lĩnh vực quản lý nhà nước về 
đất đai họ được quyền yêu cầu độc lập tham gia tố tụng với bên khởi kiện hoặc 
với bên bị kiện.
 Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập có đặc trưng: 
Có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến vụ án hay việc giải quyết vụ án có liên 
quan đến quyền lợi, nghĩa vụ của họ; có yêu cầu độc lập với người khởi kiện, 
người bị kiện liên quan đến vụ án đang giải quyết; không tham gia tố tụng với 
bên người khởi kiện hay với người bị kiện; có quyền và nghĩa vụ như người 
khởi kiện; có quyền thay đổi, rút một phần hoặc toàn bộ yêu cầu độc lập. 
 Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có thể tham gia tố tụng với bên 
người khởi kiện hay với bên người bị kiện; nếu tham gia tố tụng với bên người 
khởi kiện hoặc chỉ có quyền lợi thì có quyền, nghĩa vụ của người khởi kiện; nếu 
tham gia tố tụng với người bị kiện hoặc chỉ có nghĩa vụ thì có các quyền, nghĩa 
vụ người bị kiện.
 CHƯƠNG II
 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SÁT GIẢI QUYẾT ÁN HÀNH 
 CHÍNH LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI CỦA 
 PHÒNG 10 - VIỆN KSND TỈNH BÌNH ĐỊNH (TỪ NĂM 2018 ĐẾN 6 
 THÁNG ĐẦU NĂM 2021)
 I. TÌNH HÌNH KHIẾU KIỆN ÁN HÀNH CHÍNH LIÊN QUAN ĐẾN 
LĨNH VỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI Ở TỈNH BÌNH ĐỊNH
 Số lượng án khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất 
đai tỉnh Bình Định ngày càng tăng, chủ yếu khiếu kiện quyết định hành chính, 
hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai như: Cấp, thu hồi 
Giấy chứng nhận QSDĐ; thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi 
đất; quyết định cưỡng chế thu hồi đất; xử phạt vi phạm hành chính về đất đai.
 Nội dung, tính chất của các vụ khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực quản 
lý nhà nước về đất đai ngày càng phức tạp. Rất nhiều vụ phát sinh từ việc thu 
hồi đất của nhiều hộ dân để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội nên 
khởi kiện (Dự án khu dân cư Hưng Thịnh); liên quan đến chính sách quản lý đất 7
 1. Xác định không đúng đối tượng khởi kiện (xác định sai hành vi 
hành chính bị kiện)
 Vụ án thứ nhất: Khiếu kiện hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý 
đất đai người khởi kiện ông Võ Khắc Dương, người bị kiện UBND huyện Hoài 
Nhơn và UBND xã Hoài Mỹ, huyện Hoài Nhơn, tỉnh Bình Định.
 Tóm tắt nội dung vụ án:
 Ông Võ Khắc Dương được thừa hưởng thửa đất có nguồn gốc từ cha mẹ 
để lại. Để làm hồ sơ cấp giấy chứng nhận QSDĐ ông có đơn yêu cầu Văn phòng 
đăng ký đất đai tỉnh Bình Định - Chi nhánh huyện Hoài Nhơn đo đạc, lập trích 
lục bản đồ địa chính thửa đất cho ông, ngày 09/11/2018 Chi nhánh Văn phòng 
đăng ký đất đai huyện Hoài Nhơn phối hợp với UBND xã Hoài Mỹ kiểm tra 
ranh, mốc giới thửa đất tại thực địa để đo đạc lập trích lục thửa đất. Tuy nhiên, 
trước đó UBND xã Hoài Mỹ có nhận đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp thửa đất 
của ông Võ Khắc Dương nên UBND xã Hoài Mỹ không thống nhất dẫn đạt để 
đo đạc, lập trích lục bản đồ. Do đó, Văn phòng đăng ký đất đai tỉnh Bình Định - 
Chi nhánh huyện Hoài Nhơn có văn bản chuyển trả hồ sơ đo đạc lập bản vẽ địa 
chính thửa đất và có công văn trả lời không thể tiến hành đo đạc, lập trích lục 
bản đồ thửa đất cho ông, lý do đất đang có tranh chấp. Ông Võ Khắc Dương 
khởi kiện yêu cầu TAND tỉnh Bình Định giải quyết khiếu kiện hành vi hành 
chính của UBND huyện Hoài Nhơn do không thực hiện việc lập thủ tục và cấp 
giấy chứng nhận QSDĐ cho ông. 
 Tuy nhiên, trước ngày Tòa án thụ lý vụ án hành chính mà ông Võ Khắc 
Dương khiếu kiện thì UBND xã Hoài Mỹ, Văn phòng đăng ký đất đai tỉnh Bình 
Định - Chi nhánh huyện Hoài Nhơn chưa được tiếp nhận hồ sơ xin cấp giấy 
chứng nhận QSDĐ của ông Dương để xác nhận, thẩm định và xem xét cấp giấy 
chứng nhận QSDĐ. Từ những căn cứ trên cho thấy UBND xã Hoài Mỹ, UBND 
huyện Hoài Nhơn chưa phát sinh hành vi hành chính bị kiện theo quy định 
khoản 3, khoản 4 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 làm ảnh hưởng đến việc thực 
hiện quyền, lợi ích hợp pháp của ông Võ Khắc Dương trong việc đề nghị cấp 
giấy chứng nhận QSDĐ. 
 Vụ án thứ hai: Khiếu kiện hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất 
giữa người khởi kiện ông Nguyễn Văn Tân; người bị kiện UBND huyện Hoài 
Nhơn và UBND xã Hoài Mỹ, huyện Hoài Nhơn, tỉnh Bình Định
 Tóm tắt nội dung vụ án:
 Vợ chồng ông Nguyễn Văn Tân có đơn yêu cầu Văn phòng đăng ký đất 
đai tỉnh Bình Định - Chi nhánh huyện Hoài Nhơn tiến hành đo đạc, lập trích lục 
bản đồ địa chính để vợ chồng ông làm hồ sơ cấp giấy chứng nhận QSDĐ. Chi 
nhánh Văn phòng đăng ký đất huyện Hoài Nhơn phối hợp với UBND xã Hoài 
Mỹ kiểm tra ranh, mốc giới thửa đất tại thực địa để đo đạc lập trích lục thửa đất. 
Tuy nhiên UBND xã Hoài Mỹ không thống nhất dẫn đạt để đo đạc lập trích lục 
bản đồ vì đất của vợ chồng Nguyễn Văn Tân đang có tranh chấp. Do đó, Văn 
phòng đăng ký đất đai tỉnh Bình Định - Chi nhánh huyện Hoài Nhơn chuyển trả 9
 2. Xác định không đúng đương sự tham gia tố tụng (xác định sai 
người bị kiện)
 Vụ án thứ nhất: Khiếu kiện hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý 
đất đai giữa người khởi kiện Bà Nguyễn Thị Hồng Nhạn, người bị kiện Văn 
phòng đăng ký đất đai tỉnh Bình Định.
 Tóm tắt nội dung vụ án:
 Bà Nguyễn Thị Hồng Nhạn khởi kiện yêu cầu Tòa án tuyên: Buộc UBND 
thị xã Hoài Nhơn thực hiện việc đăng ký biến động đất đai, nhà ở và tài sản khác 
gắn liền với đất cho bà.
 Vụ án này bà Nguyễn Thị Hồng Nhạn khởi kiện hành vi không thực hiện 
việc đăng ký biến động đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất của UBND 
thị xã Hoài Nhơn đối với bà. Theo quy định Điều 74 Bộ Luật Dân sự; điểm c 
khoản 1 Điều 195 Luật Đất đai 2013 và khoản 1 Điều 5 Nghị định 43/2014/NĐ-
CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định: “Văn phòng đăng ký đất đai là đơn 
vị sự nghiệp công trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường do UBND tỉnh thành 
lập... có chức năng thực hiện đăng ký đất đai và tài sản khác gắn liền với đất; 
xây dựng, quản lý, cập nhật, chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa chính và cơ sở dữ 
liệu đất đaicho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu”. 
 Vậy người bị kiện trong vụ án này là Văn phòng đăng ký đất đai tỉnh Bình 
Định nhưng Tòa án lại xác định UBND thị xã Hoài Nhơn là người bị kiện.
 Vụ án thứ hai: Khiếu kiện hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất 
đai giữa người khởi kiện bà Đào Thị Phú và người bị kiện Phòng Quản lý đô thị 
thành phố Quy Nhơn
 Tóm tắt nội dung vụ án:
 Bà Đào Thị Phú nộp hồ sơ xin cấp giấy phép xây dựng nhà ở đến bộ phận 
“một cửa” của UBND thành phố Quy Nhơn. Phòng Quản lý đô thị thành phố 
Quy Nhơn ban hành Phiếu trả hồ sơ xin giấy phép xây dựng, với lý do bà Phú 
chỉ nộp bản phô tô Quyết định số 2490/QĐ-CTUB ngày 31/8/2004 của Chủ tịch 
UBND tỉnh Bình Định về việc giao đất cho hộ gia đình bà Đào Thị Phú. Do đó, 
bà Phú khởi kiện yêu cầu Tòa án tuyên buộc Phòng Quản lý đô thị thành phố 
Quy Nhơn tiếp nhận lại hồ sơ xin giấy phép xây dựng cho bà. TAND thành phố 
Quy Nhơn thụ lý xác định người kiện bị Phòng Quản lý đô thị thành phố Quy 
Nhơn là không đúng vì Phòng Quản lý đô thị là cơ quan được UBND thành phố 
Quy Nhơn ủy quyền giao thực hiện nhiệm vụ xét hồ sơ xin cấp giấy phép xây 
dựng để tham mưu cho UBND thành phố Quy Nhơn cấp giấy phép xây dựng. 
Cho nên người bị kiện trong việc trả lại hồ sơ cấp giấy phép xây dựng là người 
ủy quyền (UBND thành phố Quy Nhơn), là cơ quan có thẩm quyền theo luật 
định xét cấp giấy phép xây dựng chứ không phải người bị kiện là người được ủy 
quyền (Phòng quản lý đô thị thành phố Quy Nhơn), trong trường hợp này Phòng 
Quản lý đô thị thành phố Quy Nhơn được xác định là người liên quan.